Edellisessä luvussa opittiin, että kilpailullisilla markkinoilla hintamekanismi ohjaa resurssit taloudellisesti järkevään käyttöön. Hyödykkeet päätyvät kuluttajille, jotka ovat valmiita maksamaan niistä eniten, ja ne tuotetaan tehokkaimmissa yrityksissä.

Talous vaatii kuitenkin toimivat puitteet, instituutiot, jotta se voi toimia tehokkaasti. Yrittäjien ei kannata tavoitella voittoja, jos kuka tahansa voi ryöstää yrityksen kassan ilman seuraamuksia. Tarvitaan omistusoikeuksia eli omaisuuden suojaa. Poliittisesti valitut elimet säätävät lait ja asetukset. Viranomaiset valvovat lakien noudattamista ja panevat tarvittaessa toimeen rangaistukset lakien rikkomisesta. Tämä niin sanottu yövartijan rooli on yksi keskeinen julkisen vallan tehtävä.

Päähuomio tässä luvussa on kuitenkin sellaisissa valtiovallan tehtävissä, jotka menevät yövartijan roolia pidemmälle. Jo pelkät instituutiot voidaan ymmärtää myös laajemmin. Niihin kuuluvat vakaa toimintaympäristö, jossa kuluttajat ja yritykset voivat suunnitella tulevaisuuttaan. Markkinoiden toimintaa sääntelevät kilpailuviranomaiset. Suomessa tämä taho on Kilpailu- ja kuluttajavirasto KKV, joka puuttuu kilpailun rajoituksiin ja valvoo markkina-aseman käyttöä.

Kun tarvittavat instituutiot ovat olemassa, päädytään kilpailullisilla markkinoilla markkinamekanismin avulla Pareto-tehokkaaseen lopputulokseen: kenenkään hyötyä ei voida lisätä pienentämättä jonkun toisen hyötyä. Monet talouden ja yhteiskunnan kannalta tärkeät markkinat poikkeavat kuitenkin kilpailullisista markkinoista, eikä markkinamekanismi ole niillä tehokas.

Tässä ja seuraavassa luvussa käsitellään näitä tilanteita. Tällöin markkinoiden lisäksi tarvitaan julkisen vallan puuttumista talouteen, eli puhutaan myös julkistaloudesta.

Yksi tärkeimmistä markkinoiden epäonnistumisista liittyy ilmastonmuutokseen. Miten ilmastonmuutosta voidaan ymmärtää taloustieteen keinoin?

Ajatellaan teräksentuottajaa, joka kohtaa maailmanmarkkinoilla kiinteän hinnan tuotannolleen. Tuotannossa kohdatut yksityiset rajakustannukset (esim. raaka-aineiden ja työvoiman käyttö) vastaavat aiemmin luvussa 2 käsiteltyä tapausta: rajakustannukset nousevat tuotannon kasvaessa.

Teräksen tuottaminen kuitenkin kuluttaa paljon energiaa, mikä aiheuttaa päästöjä. Päästöt voivat olla myrkyllisiä kaasuja (kuten typen oksideja) sekä kasvihuoneilmiötä kiihdyttäviä hiilidioksidipäästöjä. Siten yksityisten kustannusten lisäksi tuotannosta aiheutuu saastumisen muodossa myös yhteiskunnallisia kustannuksia. Saastumisesta muille aiheutuvia kustannuksia kutsutaan (negatiivisiksi) ulkoisvaikutuksiksi.

Voidaan ajatella, että samoin kuin yksityiset rajakustannukset, myös yhteiskunnalliset rajakustannukset kasvavat, kun tuotanto lisääntyy. Pieni määrä saastetta ei vielä ole juurikaan haitaksi, mutta suuret määrät aiheuttavat vakavia ympäristöhaittoja.

Tilannetta voi havainnollistaa kuvion 3 avulla. Öljyntuottaja, joka ottaa huomioon vain itselleen syntyvät kustannukset, valitsee tuotannon tason (piste A), joka on liian korkea yhteiskunnan hyvinvoinnin kannalta: yhteiskunnalliset rajakustannukset ovat suuremmat kuin tuotteen myynnistä saatava hyöty. Samoin käy koko markkinoiden (markkinoiden tarjontakäyrän) tasolla, sillä kaikilla ulkoisvaikutuksia aiheuttavilla yrityksillä on samansuuntaiset kannusteet. Yhteiskunnan kannalta tavoiteltava tuotannon taso olisi alempi (piste B). Siksi säätelemätön markkinatalous ei toimi yhteiskunnan kannalta järkevästi, vaan tuotanto aiheuttaa liikaa negatiivisia ulkoisvaikutuksia.

Ulkoisvaikutuksia voi syntyä tuotannon lisäksi myös kulutuksessa. Autoilija hyötyy itse päästessään töihin tai harrastuksiin helposti, mutta aiheuttaa samalla muille haitallisia päästöjä ja ruuhkia.

Ulkoisvaikutuksia voi olla sekä positiivisia että negatiivisia. Edellä kuvattiin negatiivisia ulkoisvaikutuksia. Positiivisia ulkoisvaikutuksia syntyy esimerkiksi tutkimuksesta ja tuotekehityksestä. Kun yritys investoi tuotekehitykseen, innovaatioiden mukana syntyvästä tiedosta ja osaamisesta voi olla hyötyä myös muille yrityksille tai yhteiskunnalle. Tällöin tuotekehitystoiminnan yhteiskunnalliset hyödyt ovat yksityisiä hyötyjä suuremmat, ja markkinatalous investoi tuotekehitykseen optimaalista määrää vähemmän.

Ulkoisvaikutuksia voi säädellä monin eri tavoin. Käytännössä kaikki keskeiset säätelytavat vaativat julkisen vallan väliintuloa.

Taloustieteellisessä kirjallisuudessa Coasen neuvotteluilla tarkoitetaan tilannetta, jossa vahingonkärsijöitä on rajallinen määrä. Voidaan ajatella, että saastuttaja ja saasteesta kärsivät pyrkivät neuvotteluratkaisuun tilanteen korjaamiseksi. Saastuttaja voi olla esim. puunjalostusalan yritys, jonka päästöt pilaavat mökkiläisten järven. Mökkiläiset arvioivat saastumisen aiheuttavan heille tietyn rahallisen arvon vastaavan haitan. Tehdas voi suostua maksamaan mökkiläisille korvauksen saastumisesta: tällöin mökkiläisten hyvinvointi ei muutu (järven tila on huonompi, mutta toisaalta he saavat korvauksen), ja tehdas voi jatkaa tuotantoaan. Käytännössä tällaisten neuvottelujen aikaansaaminen voi olla mahdotonta, koska saastumisesta kärsiviä voi olla miljardeja. Lisäksi kärsijät ovat usein tulevien sukupolvien edustajia, eikä heidän edustustaan neuvotteluihin ole helppo järjestää. Joihinkin ulkoisvaikutuksiin pitää reagoida välittömästi, jolloin neuvottelujen organisoimiseen ei jää aikaa.

Kuva 4. Haluaisitko tehtaan mökkisi naapuriin?

Määräsääntelyssä julkinen valta yksinkertaisesti määrittää kiintiön saastuttavalle tuotannolle. Se sopii tilanteisiin, joissa on oleellista, ettei saastumisen määrä ylitä tiettyjä raja-arvoja. Esimerkiksi ydinvoimaloiden toiminnalle on asetettu useita sääntöjä. Jos säteilyä pääsisi ilmaan, seuraukset olisivat tuhoisat. Ydinvoimaloita on lisäksi hyvin pieni määrä, joten voimalakohtaisetkin määräykset ovat käytännössä mahdollisia.

Määräsääntely voi kuitenkin olla vaikeaa, koska sääntelyn pitäisi ottaa paikalliset ja tuottajakohtaiset tekijät huomioon ja säänneltäviä on suuri joukko. Näin on esimerkiksi sähköntuottajien kohdalla. Tuottajien päästöt tuotettua sähkömäärää kohtaan vaihtelevat, joten ollakseen tehokasta säätelyn pitäisi olla hyvin pikkutarkkaa ja tapauskohtaista.

Kuva 5. Ulkoisvaikutukset voivat olla maailmanlaajuisia.

Saasteverolla (tai ympäristöverolla) saastuttamista kontrolloidaan asettamalla vero tai päästömaksu haitalliselle tuotannolle. Kuviossa 6 saastevero on yksityisen ja julkisen rajakustannuksen erotus yhteiskunnan kannalta optimaalisella tuotantotasolla. Tällöin yksityinen tuottaja joutuu huomioimaan yksityisten kustannusten lisäksi yhteiskunnalle koituvat kokonaiskustannukset. Saasteverolla ohjattu markkinatalouden toiminta tuottaa jälleen kokonaisedun kannalta tavoitellun ratkaisun. Saasteverolla kerätyt tulot voidaan käyttää esimerkiksi muiden verojen alentamiseen.

Veron hyötynä on se, että vaikka yksityisten tuottajien päästökustannukset eroaisivat, sen avulla saadaan kukin yksikkö tuottamaan järkevän määrän. Ajatellaan alkutilannetta, jossa päästöjen vähentäminen maksaa yritykselle A kaksi euroa ja yritykselle B yhden euron per hiilidioksiditonni. Jos veroksi asetetaan 1,5 €, yritys B vähentää päästöjään: sille tulee edullisemmaksi vähentää päästöjä kuin maksaa vero. Yritys A sen sijaan maksaa veron. Tämä on koko yhteiskunnan kannalta hyvä ratkaisu, sillä päästövähennykset kannattaa tehdä niin, että päästövähennysten kokonaiskustannukset ovat mahdollisimmat pienet. Saman päästövähennyksen toteuttaminen yrityksen A kautta olisi tullut kalliimmaksi.

Kaupattavat päästöluvat: kaupattavissa päästöluvissa yhdistyvät sääntely ja markkinaehtoinen hintaohjaus (myös päästöverot perustuvat hintaohjaukseen). Yhteiskunnan tasolla päätetty päästöoikeuksien kokonaismäärä asettaa päästöille enimmäistason. Kun päästöoikeudet myydään esimerkiksi huutokaupalla, varmistetaan ettei päästöjen kokonaistaso nouse haluttua korkeammaksi, mutta kullakin yrityksellä on kannustin vähentää päästöjä kustannustehokkaasti.

Lähde: EU:n Päästökauppajärjestelmä